Los principios de la Constitución francesa, por Guy Carcassone

La República francesa se basa en un solo principio explícito, enunciado en el apartado cuarto del artículo 2 de la Constitución: "gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo", que se tomó prestado directamente de Lincoln. Por muy bien expresado que esté este principio y por mucho entusiasmo que refleje, hay que decir que la República lo adoptó pero que, sin embargo, no siempre ha mostrado el mismo entusiasmo por su puesta en práctica. A pesar de todo, el principio en el que se basa la República no es el que rige la Constitución. En esta última evita, sensatamente, definirse en una sola fórmula. En la Constitución se recogen principios en plural (unas veces discretamente, otras ostentosamente) que se expresan de forma explícita o que se pueden deducir implícitamente. En general, estos principios son bastante simples, y es precisamente dicha simplicidad la que les acerca a las tradiciones democráticas europeas más positivas.

Una constitución debe asegurar la garantía de los derechos

En primer término se encuentran los derechos fundamentales, sin cuyo cumplimiento ninguna Constitución sería digna de su nombre. Mientras que en muchos países se ha realizado una relación exhaustiva y actual de dichos derechos, en Francia se ha optado por hacer una remisión al pasado. Así, el Preámbulo de la Constitución de 4 octubre de 1958 remite expresamente a dos textos anteriores, a los que el pueblo francés proclamó solemnemente su adhesión. Se trata de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y del Preámbulo de la Constitución de 1946.

El primero de estos dos textos ha sobrevivido al transcurso del tiempo, ya que se trata de una verdadera carta de libertades individuales, que es al mismo tiempo imperecedera e incompleta. Es imperecedera porque solo pervive en el tiempo lo que se fundamenta en los derechos imprescriptibles de todo ser humano. Por otra parte, es incompleta porque no hace referencia a los derechos colectivos, que se encuentran precisamente en el Preámbulo de la Constitución de 1946, un siglo y medio después de 1789, colocado al mismo nivel que las libertades individuales.

La libertad y la igualdad, tanto de forma general como en relación con ciertos aspectos, tales como la práctica del principio de la dignidad humana, que se plasma y consolida en los derechos de carácter económico y social, se pueden ejercitar tanto de forma colectiva como individual.

Así, con los diecisiete artículos de 1789 y los dieciocho epígrafes de 1946 se completa el cuadro. De esta forma se han otorgado a Francia y a los franceses derechos y libertades fundamentales, expresados de una forma lo suficientemente precisa para otorgar una verdadera protección y lo suficientemente abierta para evolucionar al ritmo de la conciencia colectiva (o dicho de forma más prosaica, del progreso técnico). A pesar de los cambios espectaculares que han experimentado los medios de comunicación, los términos en los que se consagró la libertad de expresión en 1789 no han perdido su vigencia.

Así, no quedaba más que garantizar estos derechos en cualquier circunstancia (o prácticamente en cualquiera). Esto es cosa hecha desde 1971, desde que el Consejo Constitucional controla el cumplimiento de estos textos de rango constitucional por medio de las leyes aprobadas en el Parlamento.

También debe garantizar la separación de poderes

Aunque una Constitución debe garantizar el cumplimiento de los derechos, tal y como se establece en el artículo 16 de la Declaración de 1789, también debe, siguiendo a Montesquieu, establecer la separación de poderes. Antes de proceder a dicha separación, habrá que organizar los distintos poderes.

El poder ejecutivo tiene dos cabezas. Esta bicefalia resulta inquietante para los observadores extranjeros, e incluso a veces para los propios ciudadanos franceses, que no siempre comprenden la forma en la que se desarrollan las relaciones entre el Presidente de la República y el Primer Ministro.

El Presidente de la República, Jefe del Estado, representa a la Nación, su historia, su unidad y su integridad. Cuenta con importantes facultades, como la de nombrar al Primer Ministro y, a propuesta del mismo, nombrar al resto de los miembros del Gobierno, convocar un referéndum, disolver la Asamblea Nacional, negociar y ratificar los tratados o tomar la iniciativa para la revisión de la Constitución. Sin embargo, esto no es lo más importante. Lo es el método por el que se elige: el sufragio universal directo. Un candidato saldrá directamente elegido si consigue la mayoría absoluta, es decir más de la mitad de los votos. En caso de que no la consiga, se celebra una segunda vuelta en la que solo participan los dos candidatos que hayan obtenido la mayoría de los votos en la primera vuelta. Uno de los dos, aritméticamente, obtendrá de este modo la mayoría absoluta.

De esta forma, el hecho de que un solo nombre reciba más de la mitad de los votos de los electores confiere al Jefe de Estado un poder político incomparable. Jefe indiscutible en su ámbito, se beneficia del apoyo activo del Gobierno que él mismo nombra y de la mayoría parlamentaria que le sostiene. Por lo tanto, puede hacer uso, no solo de sus propios poderes, sino también de los del Gobierno y el Parlamento que, por solidaridad política, ponen dichos poderes a su disposición.

Hay que decir que aunque el Presidente sea el inspirador de la mayoría parlamentaria, el Primer Ministro ejerce la jefatura día a día. El régimen político es de carácter formalmente parlamentario, en el sentido de que el Gobierno es responsable ante la Asamblea Nacional que, en principio, tiene el poder de destituirlo en cualquier momento, al igual que ocurre, por ejemplo, en el Reino Unido, Alemania o España.

En estas circunstancias, en el caso de que la mayoría parlamentaria pertenezca al mismo espectro político que el Presidente de la República, el Primer Ministro es un nexo de unión entre los dos. El Primer Ministro es el que dirige la acción del Gobierno y orienta la del Parlamento; sin embargo, el Jefe de Estado es el que, en la práctica, establece las líneas políticas más importantes que se deben seguir, al menos en lo que se refiere a las cuestiones más relevantes. Por lo tanto, el Presidente posee la parte más esencial del poder ejecutivo y tiene a su disposición una parte fundamental del poder legislativo, aunque sea de forma indirecta.

Naturalmente, todo cambia en el caso de que el Presidente pierda el apoyo de la mayoría parlamentaria.

Esta situación (que se ha producido en Francia de 1986 a 1988, de 1993 a 1995 y de 1997 a 2002) se conoce con el nombre de "cohabitación", porque obliga a cohabitar, en la cabeza del poder ejecutivo, a un Presidente y un Primer Ministro enfrentados, a menudo con carácter previo a que compitan como candidatos en las siguientes elecciones. En estas circunstancias, el Presidente se tiene que limitar al ejercicio exclusivo de sus propios poderes, lo que políticamente significa que no puede hacer un gran uso de ellos, dado que ha sido personalmente desautorizado por los franceses en las elecciones legislativas en las que se ha producido la victoria de sus oponentes. En cambio, el Primer Ministro se convierte en el verdadero dirigente político del país.

La estructura del sistema es variable. Habitualmente se produce la primacía presidencial, aunque dicha primacía está siempre estrechamente condicionada por el apoyo parlamentario. Si el presidente cuenta con el apoyo incondicional de dicha mayoría, su primacía será incondicional; en el caso de que dicho apoyo esté condicionado, la primacía también lo estará; en el supuesto de que desaparezca el apoyo, la primacía desaparecerá con él.

Lo más importante de este extraño sistema es que son única y exclusivamente los propios ciudadanos los que deciden cuál de las situaciones anteriores se va a producir. Son ellos los que eligen directamente a un Presidente, y ellos los que en las elecciones legislativas le otorgan o deniegan la mayoría parlamentaria. Dado que, a partir de ahora, el Jefe de Estado será elegido por un periodo de cinco años (el mismo que el de los diputados), es probable que los franceses deban realizar estas dos elecciones casi al mismo tiempo, lo que debería reducir el hasta ahora trepidante ritmo electoral. El poder se otorga, salvo fuerza mayor, una sola vez y para cinco años.

En lo que respecta al poder legislativo, está repartido de forma desigual entre las dos cámaras: la Asamblea Nacional y el Senado.

La Asamblea Nacional se elige por sufragio universal directo. El método de escrutinio electoral, parecido al utilizado para las elecciones presidenciales, propicia de forma eficaz la obtención de mayorías. Los 577 diputados se eligen en cada una de las circunscripciones por mayoría a dos vueltas. Este sistema ha obligado a las fuerzas políticas a agruparse y a acercarse para formar finalmente dos grandes coaliciones, entre las que elegirán los electores. Esto permite que en las elecciones legislativas exista claramente un vencedor y un vencido.

Gracias a ello, una mayoría concreta ejercerá la parte esencial del poder legislativo y apoyará al Gobierno, bajo la estrecha vigilancia de la oposición, a la que, a falta de un estatuto formal, se le han ido reconociendo cada vez más derechos. Siempre hay que tener en cuenta que la mayoría elegida responde ante los ciudadanos franceses, que tienen la posibilidad de dar su opinión en las siguientes elecciones y, llegado el caso, de imponer su castigo en la forma de una derrota. Esto es así desde hace más de veinte años.

El caso del Senado es diferente. Mientras que los diputados representan al pueblo, los 321 senadores representan al territorio, la Francia metropolitana y los territorios de ultramar (y también a los franceses que residen en el extranjero). Los representantes locales eligen a los senadores por sufragio universal indirecto. La duración del mandato de los senadores es de nueve años. Cada tres años se procede a la renovación de un tercio del Senado, que no puede ser disuelto. A su vez, el Gobierno no es responsable ante el Senado, que no tiene poderes para proceder a su destitución.

En principio, el Senado cuenta con los mismos poderes que la Asamblea Nacional en lo que respecta al poder legislativo. Sin embargo, no se trata de un bicameralismo igualitario, ya que si existe un desacuerdo entre las dos cámaras, el Gobierno puede solicitar a los diputados que busquen una solución definitiva para el conflicto. Así, la Asamblea Nacional tiene siempre la última palabra, salvo en el caso de que se trate de una revisión de la Constitución o de una Ley Orgánica que afecte al Senado. Dadas las especiales características de su forma de elección, la segunda cámara ofrece a la Francia conservadora posiciones inexpugnables y garantiza que se mantenga la mayoría de la correspondiente coalición cualquiera que sean las circunstancias.

Un parlamentarismo racionalizado

El Gobierno cuenta con muchos medios para forzar una decisión del Parlamento. Es lo que se conoce como "parlamentarismo racionalizado", que implica que el ejecutivo tiene siempre la posibilidad de conseguir que el poder legislativo asuma y no eluda sus responsabilidades. La solidaridad política hace el resto: garantiza la existencia de una disciplina mayoritaria necesaria para el gobierno duradero de cualquier país.

A veces los parlamentarios se sienten incómodos ya que consideran que están excesivamente limitados por su deber de lealtad al Gobierno. Esto no ocurre solo en Francia, en todas las asambleas de este tipo se muestran preocupados por esta cuestión de forma más o menos intensa.

En la Constitución se incluye otra asamblea que no pertenece al Parlamento. Se trata del Consejo Económico y Social, formado por lo que habitualmente se denominan los representantes de las "fuerzas vivas de la nación", es decir, personalidades de la sociedad civil, asociaciones, sindicatos u organizaciones patronales. Solo tiene poderes consultivos.

El tercer poder, el judicial, no es tal, ya que la Constitución lo denomina de una forma más restrictiva "autoridad judicial". Tradicionalmente, en Francia el papel del juez se reduce a simple "portavoz de la Ley". La Ley es lo que el juez debe interpretar o aplicar estrictamente y no puede alejarse de ella. El juez tampoco puede ser considerado como un verdadero creador de derecho.

La Constitución garantiza la independencia de los jueces, que se regula en un Estatuto, en virtud del cual los jueces que así lo deseen pueden gozar de una absoluta independencia.

También por tradición, en Francia, el poder judicial es de algún modo doble, ya que coexisten el orden judicial, encabezado por el Tribunal de Casación, y el orden administrativo, compuesto por los tribunales competentes para juzgar los litigios entre el poder público y los particulares, en cuya cúspide se encuentra el Consejo de Estado. A ellos hay que añadir el Tribunal de Cuentas que desempeña importantes funciones en el ámbito financiero y presupuestario.

Por el contrario, rompiendo con la tradición francesa, la actual Constitución creó en 1958 el Consejo Constitucional, compuesto por nueve miembros que se nombran de la siguiente forma: un tercio nombrado por el Presidente de la República, un tercio por el Presidente del Senado y un tercio por el Presidente de la Asamblea Nacional. Entre sus funciones se encuentra la vigilancia de que no se produzcan irregularidades en las elecciones, la supervisión del correcto desarrollo de los referéndum y el control de las elecciones parlamentarias. Sin embargo, su función principal, y la más innovadora, es el control de la constitucionalidad, que consiste en la comprobación de que las leyes respetan la Constitución.

A dicho Consejo no puede acudir cualquiera. En 1974 se otorgó a la oposición parlamentaria la facultad de someter a dicho Consejo cualquier Ley adoptada por el Parlamento. Por ello, es frecuente que se utilice esta vía para acceder al Consejo, y que anule disposiciones votadas por el Parlamento por ser contrarias a la Constitución. De esta forma, el Consejo impone un limite estricto (el del respeto a la Constitución) al poder mayoritario ejercido por el Gobierno y el Parlamento.

Aunque, en principio, la forma de nombramiento de sus miembros no es una garantía sólida de autonomía (forma de nombramiento que podríamos considerar incluso estrafalaria), el estatuto de sus miembros, nombrados de forma irrevocable por un periodo de nueve años, sin posibilidad de reelección, ha propiciado su independencia. El Consejo ha utilizado esta independencia en su favor, hasta el punto de haber conseguido progresivamente el respeto de la opinión pública, gracias al que puede imponer su autoridad para solucionar numerosos conflictos jurídicos y políticos.

Finalmente, en el ámbito internacional, Francia reconoce formalmente las normas de derecho público internacional, como no se podía esperar menos de un miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. En el ámbito europeo, desde 1992, la Constitución incluye los artículos (88-1 a 88-4) que apoyan la construcción comunitaria y la soberanía compartida que se deriva de dicha construcción. Al mismo tiempo también pone un límite a dicha soberanía compartida para el futuro, dado que cualquier nueva transferencia de elementos esenciales de la soberanía estará condicionada a una autorización previa mediante una revisión de la Constitución.

Esta revisión constitucional (al igual que cualquier otro tipo de revisión) debe contar, en cualquier caso, con la aprobación de las dos Cámaras por separado. Una vez que se ha cumplido este primer requisito, para ratificar definitivamente la reforma, se puede optar entre la celebración de un referéndum en Francia o, de forma menos drástica, que la adopción por mayoría de las tres quintas partes de las dos Cámaras reunidas.

En cuanto a su forma, la Constitución es uno de los textos legislativos más cortos, ya que solo cuenta con 88 artículos (a los que habría que añadir las disposiciones de 1789 y 1946).

Tres características principales

En el fondo, la Constitución garantiza el funcionamiento de un sistema que cuenta con tres características principales: los gobernados eligen realmente a sus gobernantes, ya que la decisión electoral se traduce directamente y de forma inmediata en la entrega del poder al vencedor o a los vencedores elegidos; los gobernantes cuentan con medios eficaces para gobernar ya que el parlamentarismo racionalizado asegura la estabilidad y la fuerza del bloque mayoritario; los gobernantes son realmente responsables ante los gobernados, que siempre cuentan con la posibilidad, como solución alternativa, de manifestar su opinión en las siguientes elecciones, en el caso de que no estén contentos con la anterior mayoría.

Podemos afirmar que los principios de la Constitución, así resumidos, son bastantes similares a los que rigen los sistemas políticos de países tan dispares como Portugal, Suecia, España, Alemania o incluso Gran Bretaña. Es más, solo existen diferencias superficiales, ya que los elementos fundamentales están presentes en todos los casos citados.

No nos queda más que recordar la solidez del Estado de Derecho y la garantía efectiva de las libertades para llegar a la conclusión de que nos encontramos ante una democracia moderna.

Para más información, consultar los textos relativos a la Constitución

*Guy Carcassonne es Doctor y Catedrático de Derecho Público.

Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad exclusiva del autor
Los tres textos que componen la Constitución (1789, 1946, 1958) se encuentran en el sitio www.legifrance.gouv.fr

publié le 10/03/2005

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