Las autoridades administrativas independientes, por Bernard Stirn

La administración francesa, tradicionalmente organizada según estructuras jerárquicas bajo la autoridad de un ministro, conoció, durante el último tercio del siglo XX, una evolución importante con la aparición y el desarrollo de autoridades administrativas independientes que, de algún modo, recuerdan a las agencias anglosajonas.

Desde antaño han existido instituciones administrativas que disponían de fuertes garantías de independencia, como los Jurados de Examen o Jurados de Concurso o algunas comisiones, de naturaleza a veces casi jurisdiccional, como las Comisiones Departamentales de Concentración Parcelaria. El Consejo de Estado (jurisdicción suprema del orden administrativo) había afirmado su independencia en el seno de la administración a lo largo de la historia. No obstante, la categoría de las autoridades administrativas independientes, obtenida de modo empírico, no deja de ser una novedad. Quizá constituya en sí misma, al menos en algunos sectores, una nueva forma de administración. Sin embargo, la constitución de autoridades administrativas independientes no responde a una lógica predeterminada. La noción de autoridad administrativa independiente surge, por el contrario, a medida que se constituyen nuevas instancias gracias a las garantías de las cuales éstas se benefician y a los poderes que les son confiados. No existe una definición general de esta categoría de instituciones administrativas a la que se han unido diversos organismos, los primeros de los cuales fueron creados incluso antes de que el vocablo que las caracteriza fuera algo común: en el caso de las autoridades administrativas, la existencia precede a la esencia. Existe una gran diversidad dentro de las autoridades administrativas independientes. Las fronteras de esta categoría no están determinadas de modo claro y riguroso. No obstante, es posible trazar, a partir de una definición de conjunto, una panorámica general de dichas autoridades para así poder reflexionar sobre el lugar que éstas ocupan actualmente dentro del sistema administrativo.

Autoridades administrativas independientes: panorámica general

A pesar de su diversidad tanto por los sectores de intervención como por los medios y poderes de los que disponen, las autoridades administrativas independientes presentan aspectos comunes que permiten definirlas como instituciones creadas por la ley, de manera independiente a las estructuras administrativas tradicionales, sin personalidad jurídica propia, pero dotadas de una autonomía fuertemente garantizada y encargadas de una misión de regulación dentro de un área determinada. Estas autoridades pueden clasificarse dentro de dos grandes grupos en función de su objetivo: la regulación de la actividad económica o la protección de los derechos de los ciudadanos.

Autoridades administrativas independientes y vida económica La regulación de la economía de mercado supone un área de intervención privilegiada para las autoridades administrativas independientes. Éste es el primer sector en el que dichas instituciones fueron constituidas con la creación, en 1941, de la Comisión de Control de Bancos, a la que sucedió en 1984 la Comisión Bancaria. En 1989 se creó una Comisión de Control de Seguros basada en este mismo modelo. Actualmente se está considerando la posibilidad de un acercamiento de ambas comisiones. Son de especial importancia la Comisión de Operaciones de Bolsa (COB) y el Consejo de la Competencia.

Creada a imagen de la americana Securities and Exchange Commission por la disposición de 28 de septiembre de 1967, la Comisión de Operaciones de Bolsa dispone de poderes de reglamentación, de control y de sanción que fueron ampliados por las leyes de 2 de agosto de 1989 y de 2 de julio de 1996. El procedimiento seguido en materia de sanción fue reorganizado para satisfacer las exigencias de separación entre el ponente que presenta una queja y la instancia colegial que delibera sobre la misma. Actualmente, existe una reforma en curso que fusionaría la COB y el Consejo de Mercados Financieros, de forma que ambos constituyeran una única autoridad con competencia en materia de mercados de valores financieros y mobiliarios comparable a la Financial service authority británica.

El Consejo de la Competencia procede de la Comisión Técnica de Coalición, creada en 1953 y sustituida en 1977 por la Comisión de la Competencia. El Consejo de la Competencia fue constituido por la disposición de 1 de diciembre de 1986 y su cometido es el de dictaminar, imponer sanciones y dirigir órdenes formales a las empresas. Su función es vital en lo que a la definición y a la puesta en práctica del derecho a la libre competencia se refiere.

Con el nuevo estatuto concedido al Banco de Francia por la ley de 4 de agoto de 1993, tras la ratificación del Tratado de Maastricht y de la puesta en marcha de la moneda única, se constituyó el Consejo de Política Monetaria, cuya misión es determinar la política monetaria y, especialmente, fijar el tipo de interés de préstamos. Se trata de una institución del Banco de Francia que se asemeja a una autoridad administrativa independiente por la naturaleza de sus atribuciones y por las garantías especialmente poderosas de las que dispone, dado que sus miembros no pueden recibir, ni siquiera solicitar, instrucciones algunas. Alrededor del Banco de Francia se han constituido también otras autoridades administrativas independientes, entre las que destaca el Comité de Entidades de Crédito y Empresas de Inversión.

Además de las monetarias y financieras, las autoridades administrativas independientes han regulado otras actividades económicas. Así, la ley de 26 de julio de 1996 creó la Autoridad de Regulación de las Telecomunicaciones, que recibió poderes de dictamen, propuesta, sanción y reglamentación. Basándose en un modelo similar, la ley de 10 de febrero de 2000 encarga a la Comisión de Regulación de la Electricidad el cuidado de la correcta utilización de las redes de transporte y de distribución de electricidad. De este modo, la liberalización de la economía y la afirmación de autoridades de regulación evolucionan de forma conjunta.

Autoridades administrativas independientes y derechos de los ciudadanos La protección de los derechos de los ciudadanos y, más concretamente, de los administrados, constituye otro sector de elección de autoridades administrativas independientes.

La ley de 3 de enero de 1973 creó el cargo de Defensor del Pueblo inspirándose en el ombudsman sueco. La ley de 13 de enero de 1989 lo convirtió en Defensor del Pueblo de la República y lo definió como "autoridad independiente". El Defensor del Pueblo es nombrado por el Consejo de Ministros. Un parlamentario podrá encomendarle la resolución de cualquier dificultad que encuentren los ciudadanos en sus relaciones con la administración. En 1999, el Defensor del Pueblo recibió más de 51.000 reclamaciones. Su intervención consiste principalmente en buscar una solución equitativa. A partir de los casos tratados, el Defensor del Pueblo formula propuestas de reforma en su informe público. Dichas propuestas han sido, en muchos casos, origen de modificaciones legislativas o reglamentarias. El Defensor del Pueblo dispone de un delegado en cada departamento de Francia y se ha impuesto como instancia eficaz de recurso para los ciudadanos frente a la lentitud de la administración en algunos casos.

En el marco de una política defensora de la transparencia administrativa, la ley de 6 de enero de 1978 creó la Comisión Nacional de la Informática y de las Libertades (CNIL) y la ley de 17 de julio de 1978, la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos (CADA). La CNIL vela por el respeto de los principios generales de protección de la persona frente a la informática enunciados por la ley. Encargada de autorizar el tratamiento automatizado de la información de las distintas instancias administrativas y de recibir la declaración de la aplicación de dicho tratamiento a la información sobre personas y empresas privadas, la CNIL se ha convertido en el interlocutor reconocido de todos los profesionales de la informática. Algunas de las reglas aplicadas por la CNIL deben ser adaptadas de forma que se ajusten a la directiva europea de 24 de julio de 1995 relativa a la protección de las personas respecto al tratamiento de datos de carácter personal. La CADA, de acción previa a cualquier recurso jurisdiccional sobre dificultades en el ejercicio del derecho al libre acceso a documentos administrativos, desempeña un papel decisivo en la aplicación eficaz de este derecho, del cual posee una concepción amplia. Examina 4.000 casos anuales y sus conclusiones son respetadas por la administración en un 80% de los casos. La ley de 12 de abril de 2000, relativa a los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la administración, destaca el lugar de las autoridades administrativas independientes en las relaciones entre la administración y sus usuarios. Dicha ley contiene varias disposiciones que amplían las competencias del Defensor del Pueblo, de la CNIL y de la CADA.

Dentro del sector de la comunicación, se ha recurrido con mucha frecuencia a las autoridades administrativas independientes. En primer lugar se crearon la Comisión de Sondeos (ley de 19 de julio de 1977) y posteriormente del Defensor del Cine (ley del 29 de julio de 1982) en sectores muy concretos. Con la nueva organización del sector audiovisual, el recurso a una autoridad administrativa independiente se impuso en el campo de la comunicación a través de tres instituciones sucesivas: la Alta Autoridad de los Medios Audiovisuales (ley de 29 julio de 1982), la Comisión Nacional de la Comunicación y de las Libertades (ley de 30 de septiembre de 1986) y finalmente el Consejo Superior los Medios Audiovisuales o CSA (ley de 17 de enero de 1989). Sin duda, esta sucesión refleja en sí misma las dificultades del paso de una responsabilidad directa del Estado a la regulación por parte de una autoridad independiente. No obstante, el principio de dicha autoridad no ha sido puesto en entredicho y, con el CSA dotado de poderes de nominación, de autorización, de sanción y de reglamentación, parece haberse encontrado un equilibro. El Consejo Constitucional, en sus resoluciones de 21 de enero de 1994 y de 27 de julio de 2000, subraya la importancia del CSA calificándolo de "autoridad independiente garante del ejercicio de la libertad de comunicación".

Durante los últimos diez años, las autoridades administrativas independientes destinadas a proteger a los ciudadanos se han multiplicado en los distintos sectores. Así, se han creado: la Comisión Nacional de Control de Intercepciones de Seguridad competente en materia de escuchas telefónicas (ley de 11 de julio de 1991), la Comisión Consultiva de Secretos de Defensa Nacional (ley de 8 de julio de 1998), la Autoridad de Control de Ruidos Aeroportuarios (ley de 12 de julio de 1999), el Defensor de los Niños (ley de 6 marzo de 2000) o la Comisión Nacional de Deontología de la Seguridad (ley de 6 de junio de 2000).

La lista anterior no es exhaustiva. En ella podríamos también incluir instituciones que se encuentran en el límite de la categoría de autoridad administrativa independiente, como sería el caso del Comité Nacional de Evaluación de Universidades. Esta lista será sin duda completada por nuevas autoridades emergentes. Se prevé crear una nueva autoridad en materia de seguridad nuclear. También existen propuestas para la creación de una nueva autoridad independiente encargada de la lucha contra la discriminación. Esto nos da una idea del lugar que ocupan las autoridades administrativas independientes dentro del paisaje administrativo.

El lugar de las autoridades administrativas independientes dentro del sistema administrativo

En muchos aspectos, las autoridades administrativas independientes han aportado a la vida administrativa una renovación adaptada a las exigencias actuales. La multiplicación de dichas autoridades suscita, sin embargo, interrogantes en cuanto al equilibrio entre las mismas y el resto de instituciones políticas y administrativas.

Una fórmula adaptada a nuevas necesidades La diversidad de autoridades administrativas independientes dificulta toda visión de conjunto. Así, la Comisión Nacional de la Informática y de las Libertades, la Comisión de Operaciones en Bolsa, el Consejo de la Competencia, el Consejo Superior de los Medios Audiovisuales y la Autoridad de Regulación de las Telecomunicaciones disponen de amplias prerrogativas que aplican gracias a importantes servicios administrativos. A modo comparativo, la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, la Comisión de Sondeos o el Defensor del Cine disponen de medios mucho más reducidos. Las necesidades a las que responden estas autoridades también presentan características comunes.

El objetivo de las autoridades administrativas independientes es el de asegurar un arbitraje imparcial y un enfoque pluralista en cuestiones delicadas. Las exigencias derivadas de este objetivo se traducen en las condiciones de designación de los miembros de las autoridades administrativas independientes, en la colegialidad que las caracteriza a todas ellas, con tres excepciones (Defensor del Pueblo de la República, Defensor del Cine y Defensor de los Niños) y en las garantías de las que disponen.

Entre los poderes que les han sido conferidos se encuentran los atributos clásicos de las autoridades administrativas: dictamen, propuesta, acuerdo, sanción, a veces nominación e incluso reglamentación. Más allá de estas modalidades de intervención, su papel se define por la nueva noción de regulación, que implica una autoridad moral reconocida, cierta flexibilidad en las formas de resolución y que se apoya en la opinión pública. A este respecto, podemos observar que las autoridades administrativas independientes tienen en común la redacción anual de un informe público.

Con estas particularidades, las autoridades administrativas independientes han encontrado su lugar mejor de lo que los principios de derecho público han logrado asegurar su inserción constitucional y definido los controles jurisdiccionales que se ejercerán sobre ellas.

Desde el punto de vista constitucional, aunque a veces se ha propuesto inscribir en la Constitución francesa el principio de existencia de autoridades administrativas independientes e incluso de mencionar a algunas de ellas, esta idea no ha sido realizada en la práctica. Además, se plantea la cuestión de la compatibilidad entre dichas autoridades y el artículo 20 de la Constitución, según el cual "el Gobierno dispone de la administración". El Consejo Constitucional, al emitir resoluciones sobre la Comisión Nacional de la Comunicación y de las Libertades (18 de septiembre de 1986), el Consejo de la Competencia (23 de enero de 1987), el Consejo Superior de los Medios Audiovisuales (17 de enero de 1989) y la Autoridad de Regulación de las Telecomunicaciones (23 de julio de 1996), no ha juzgado que hubiese obstáculo constitucional alguno respecto a la creación de dichas autoridades. Incluso ha admitido que la ley podría conferirles un poder reglamentario, siempre que tenga un alcance limitado y que esté subordinado al respeto de las leyes y de los decretos. Dentro de estos límites, que desembocan en un poder reglamentario especializado y subordinado, la ley ha podido conferir una competencia reglamentaria a la Comisión Nacional de la Informática y de las Libertades, a la Comisión de Operaciones en Bolsa (con la aprobación del Ministro de Economía), al Consejo Superior de los Medios Audiovisuales (de un modo reducido respecto a la Comisión Nacional de la Comunicación y de las Libertades), a la Autoridad de Regulación de las Telecomunicaciones y a la Comisión de Regulación de la Electricidad. Los actos de las autoridades administrativas independientes están sometidos al control del juez.

El Consejo de Estado así lo ha constatado a propósito de las resoluciones que puede tomar el Defensor del Pueblo (10 de julio de 1981, Retail). El Consejo Constitucional recordó que el derecho a recurso contra los actos de las autoridades administrativas independientes era un imperativo constitucional, como ocurre con cualquier resolución administrativa (resoluciones de 18 de septiembre de 1986 y de 17 de enero de 1989). A menudo, la ley prevé un recurso de plena jurisdicción, que permite al juez no solamente anular sino también reformar la resolución que le es asignada. Tratándose de autoridades administrativas, la jurisdicción competente será, generalmente, la jurisdicción administrativa. En el caso de las autoridades que intervengan en materia de regulación de la economía, el legislador ha ampliado la competencia de la autoridad judicial situando bajo el control del Tribunal de Apelación de París las resoluciones del Consejo de la Competencia, las sanciones (aunque no las medidas reglamentarias) emitidas por la Comisión de Operaciones en Bolsa y las resoluciones tomadas por la Autoridad de Regulación de las Telecomunicaciones en litigios entre operadores. El Consejo Constitucional ha admitido dichas transferencias de competencia siempre que tuvieran un objetivo preciso y limitado y constituyeran un intento de solucionar un contencioso de naturaleza comercial en beneficio del orden jurisdiccional "principalmente interesado".

Las autoridades administrativas independientes contribuyen de manera eficaz a la definición de un derecho adaptado a nuevos sectores. Estas autoridades aportan garantías a los administrados y facilitan la regulación de actividades delicadas. Su intervención es especialmente eficaz cuando se trata, no tanto ya de administrar un sector, sino más bien de definir "normas" de comportamiento y de proteger derechos.

Equilibrios que deben mantenerse Aunque las autoridades administrativas independientes se hayan integrado bien en el conjunto constitucional y administrativo hasta la fecha, no podrán desarrollarse indefinidamente sin suscitar problemas de equilibro respecto a las autoridades políticas (Parlamento y gobierno) y a otras instituciones administrativas.

Una de las misiones de las autoridades administrativas independientes es la de solucionar los grandes debates de la sociedad mediante reflexiones serenas y pluralistas. En este sentido, las autoridades se asemejan mucho a los "Comités de Expertos", cuyo papel también ha sido ampliado y los cuales se constituyen de forma temporal, como la Comisión de Nacionalidad, de 1986 a 1987, o de forma permanente, como es el caso del Comité Nacional de Ética, creado en 1983, y del Alto Consejo de Integración, constituido en 1989. A diferencia de las autoridades administrativas independientes, los cometidos de estos comités son únicamente la reflexión y la propuesta, sin atribuciones administrativas ni poderes jurídicos. Si bien ambos tienen como objetivo el estímulo de la reflexión en el Parlamento y el gobierno, ninguno de ellos deberá sustituirlos, ya que en sus manos está la última palabra. De este modo, las leyes sobre bioética de 25 y de 29 de julio de 1994, así como su revisión, iniciada en 1999, permiten que el debate parlamentario se establezca tras la publicación de los informes periciales. Del mismo modo, algunas atribuciones no podrán confiarse en ningún caso a una autoridad administrativa independiente: en un dictamen publicado en 1999, el Consejo de Estado indicó que la autoridad administrativa independiente prevista para el sector de la seguridad nuclear no podría tener competencia para emitir normas, puesto que dicha decisión pertenecerá exclusivamente al gobierno.

Respecto al sistema administrativo en su conjunto, el origen de algunas dificultades futuras podría encontrarse en el desarrollo excesivo de las autoridades administrativas independientes. Para que esta fórmula sea eficaz, deberá utilizarse únicamente en aquellos sectores en los que esté plenamente justificada por la naturaleza de los debates en cuestión o el tipo de poderes que es necesario ejercer. La regulación, si bien es apropiada en algunos sectores, no constituye una forma de administración que pueda utilizarse de forma general. Por ello, y para conservar el crédito necesario de una magistratura que, al menos en parte, tiene carácter moral, las autoridades administrativas independientes no deben proliferar.

* Bernard STIRN es Consejero de Estado y profesor del Institut d’études politiques (Instituto de estudios políticos) de París.

Las opiniones expresadas en el presente artículo son responsabilidad exclusiva del autor.

publié le 10/03/2005

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