La política francesa de disuasión, por Pascal Boniface

Francia es una de las cinco potenciales nucleares mundiales. Constituye un elemento fundamental de su seguridad y no es incompatible con una política activa en favor del desarme. La actitud que exhiben las grandes formaciones políticas francesas hacia la disuasión se ha calificado como una actitud de consenso, indicando con ello la existencia de un acuerdo general a propósito de la política nuclear. Dicho consenso, que no es unanimidad, gira en la actualidad en torno a cuatro ejes:
- mantenimiento de una política disuasoria;

- rechazo del enfrentamiento nuclear;

- necesidad de crear una articulación entre la fuerza nuclear francesa y la defensa europea;

- establecimiento de una relación entre disuasión y desarme nuclear.

La opinión pública francesa es favorable a dicho consenso. La adhesión de los franceses a la doctrina de la disuasión sigue siendo importante. A la pregunta: "¿Piensa usted que la evolución de la situación internacional justifica el abandono de nuestra fuerza de disuasión nuclear o, por el contrario, hace necesario el mantenimiento de dicha fuerza?", el 22% de los encuestados optan por el abandono, el 58% por el mantenimiento, el 20% no sabe/no contesta (Encuesta SOFRES, enero 2000).

Una fuerza nuclear adaptada a los medios franceses

Aunque Francia se haya dotado de una fuerza nuclear, no posee los medios para mantenerse en la carrera del armamento nuclear lanzada por americanos y soviéticos. Esto no supone, no obstante, un problema insalvable para su seguridad, pues lo que cuenta es poder imponer al adversario potencial daños proporcionales al envite que Francia representa, disuadiéndolo así de entablar una agresión contra ella. Cumplidas estas condiciones (para lo cual se requiere tener fuerza suficiente, no excesiva), la parte débil (Francia) fue capaz de disuadir a la más fuerte (la URSS) de amenazarla militarmente. Para que dicha estrategia sea operativa, es necesario -además de la voluntad política de emplear el arma disuasoria, no cuantificable- reunir dos condiciones:

- poseer armas nucleares que puedan evitar ser destruidas por misiles adversos;

- poseer armas nucleares capaces, en todo momento, de vencer las posibles defensas del adversario.

Es, pues, necesario disponer de un número de armas suficiente para poder ejercer de forma permanente una amenaza de consecuencias inaceptables para el agresor potencial. Un nivel aceptable de amenaza viene medido por la posible vulnerabilidad de los lanzadores, atacados por fuerzas adversas (es necesario que nuestras armas no puedan ser destruidas en un ataque pues nuestra amenaza de réplica quedaría desacreditada) y por la posible vulnerabilidad frente a las defensas del adversario (los misiles que enviemos no deben ser interceptados antes de alcanzar sus objetivos).

Hay que reconocer que el concepto francés de disuasión fue más el fruto de la debilidad relativa de los recursos franceses para mantener el ritmo de la carrera de armamentística lanzada por soviéticos y americanos, lo cual no hubiera podido conseguir ni de habérselo propuesto, que de una elección consciente y meditada. La doctrina del débil al fuerte es una construcción intelectual nacida de un arsenal. La idea se adaptó a los medios disponibles; en su origen, no se organizaron unos medios para responder a un concepto preestablecido. Pero dicha teoría es excelente ya que es perfecta y puramente defensiva (a nadie se le ocurriría atacar el santuario del territorio francés), sin poder ser tildada de agresiva (nadie debe temer que Francia le ataque en primer lugar).

La doctrina francesa

El segundo punto que suscita el consenso actualmente es el concepto de la disuasión. Francia ha adoptado una doctrina que excluye el recurso a las armas nucleares en la batalla. El objetivo de las armas nucleares no es ganar guerras sino evitarlas.

Tras este sencillo principio, se esconde una realidad mucho más compleja. Las armas nucleares fueron siempre percibidas con ambivalencia. En los Estados Unidos se les han aplicado, de hecho, unos esquemas conceptuales anteriores a su nacimiento. En Francia, la tentación de negar el papel político de las armas nucleares para limitarlas a una función militar también ha existido siempre. Dicha tentación se puso en práctica, en primer lugar, en relación con las armas nucleares de corto alcance. Estas armas se denominan armas tácticas en los Estados Unidos. En Francia se las bautizó a propósito como armas pre-estratégicas, precisamente, para destacar su acoplamiento con armas nucleares estratégicas antes que con armas convencionales.

Para devolver una función puramente militar a las armas nucleares tras la caída del muro de Berlín y la guerra del Golfo, la elección de las armas nucleares tácticas ha sido abandonada en beneficio de armas miniaturizadas que permiten asestar "golpes quirúrgicos": El objetivo eran ataques de efectos limitados y muy precisos a los objetivos señalados frente a la imposibilidad de disuadir a países del Sur con el mismo tipo de amenazas que las empleadas contra la Unión Soviética (ataques masivos a las ciudades). La ventaja consistía en poner a punto armas nucleares de efectos menos devastadores y hacer más fácil la utilización de dichas armas nucleares. El inconveniente es exactamente simétrico: las armas nucleares abandonarían el ámbito de la disuasión para adentrarse en el del combate, lo que hasta entonces se había conseguido evitar en Francia. La necesidad de disponer de armas precisas que posibiliten intervenciones de carácter quirúrgico debe reservarse exclusivamente a las armas clásicas. Solamente el armamento nuclear puede realmente disuadir y ésta debe ser su única misión: la disuasión.

Defensa europea y disuasión

Tercer punto del consenso, la creación de un lazo entre la defensa europea y la disuasión francesa. El general De Gaulle ya evocó el papel europeo de la fuerza estratégica francesa, sustituto potencial de un escudo americano replegado, cuando Europa se convirtiera en una entidad política. Pero De Gaulle estaba trazando, como con frecuencia hacía, una perspectiva a muy largo plazo sin preocuparse de las propuestas concretas y más inmediatas.

A este respecto, pueden distinguirse dos períodos claramente diferenciados de la política francesa. Antes de 1992, la puesta a disposición de las armas nucleares francesas en favor de la defensa europea bajo cualquier forma posible fue rechazada categóricamente por todos los responsables franceses. Cuando se avanzaba una propuesta en esta dirección, era inmediatamente rechazada por oponerse tanto a las realidades estratégicas como a los intereses franceses. En este sentido, el Libro blanco sobre la defensa nacional de 1972, al tiempo que rechazaba la réplica graduada, afirmaba que Europa no sería beneficiaria automáticamente de la fuerza de disuasión americana. Los autores del documento estimaban, por otra parte, que dicha situación era natural "pues la disuasión nuclear es exclusivamente nacional. En el momento presente, el riesgo nuclear no se comparte".

La lógica requería, pues, que no se ofreciera a los europeos una disuasión nuclear extendida, ya que París juzgaba no creíble la garantía americana, apoyada, en su caso, sobre un arsenal mucho más considerable. Concesión mínima a los europeos, el Libro blanco precisaba que "si la disuasión se reserva a la protección de los intereses vitales, el límite de dichos intereses es necesariamente impreciso. De ello, se deriva que un agresor potencial encontraría mayores dificultades para estimar su margen de maniobra, lo que refuerza la disuasión (...). Por lo tanto, Europa occidental en su conjunto se beneficia de la estrategia francesa, que constituye un factor estable y determinante de la seguridad en Europa".

La búsqueda de una política concertada

Entre 1972 y 1992, no tuvo lugar ninguna evolución relevante. Los encuentros nacionales para Europa, el 11 de enero de 1992, marcarían un viraje decisivo. El presidente Mitterrand declaró entonces: ¿Es posible concebir una doctrina (nuclear) europea? Con estas palabras ponía de manifiesto que si la política europea de seguridad común tomaba cuerpo, los franceses sabrían mostrarse dispuestos a compartir su fuerza de disuasión. No es casualidad que esta frase fuese pronunciada tras la firma del Tratado de Maastricht. Los avances hacia la puesta en marcha de una política exterior y de seguridad común justificaban esta apertura. Es de destacar, no obstante, que no hubo un compromiso preciso por parte del jefe del Estado. Alain Juppé, el entonces ministro de Asuntos Exteriores, de nuevo dio un paso en dirección a los países europeos, en enero de 1995, con motivo de un discurso pronunciado en el vigésimo aniversario del Centro de análisis y de previsión de su ministerio. "Tras la elaboración de una doctrina común a Francia y el Reino Unido, ¿sería razonable que nuestra generación afrontase con miedo, no ya una disuasión compartida, sino, como mínimo, una disuasión concertada con nuestros principales socios? Planteo la cuestión. Y, por otra parte, ¿Es aún posible que la adopción de una moneda única, un nuevo contrato franco-alemán no surtan efecto sobre la percepción por parte de Francia de sus propios intereses vitales?"

Pero estas propuestas francesas no serían acogidas con entusiasmo por sus socios europeos. Hay que decir que este proyecto, denominado de disuasión concertada, ligaba fuerza nuclear francesa y seguridad europea. Fue formulado con mucha insistencia cuando se retomaron las pruebas nucleares. De tal manera que muchos europeos no vieron en ello más que un intento poco hábil por endosarles la responsabilidad de las renovadas pruebas nucleares. Francia no captó bien que la percepción de los problemas nucleares en el continente europeo no coincidía en modo alguno con la suya. En tanto que la disuasión nuclear se entiende en Francia como el medio por excelencia para garantizarse independencia y seguridad, en Europa y sobre todo en Alemania se percibe como una amenaza (Rusia, proliferación) y como una relación de dependencia hacia esos otros países que poseen la fuerza nuclear. Todo lo cual es tanto más lamentable cuanto que es seguro que no existirá una verdadera Europa de la defensa, en un mundo que seguirá estando "nuclearizado", sin que dicha Europa tenga una componente nuclear. ¿Cómo, entonces, superar las reticencias europeas debidas a la vez a razones estructurales (los países no nucleares europeos no aprecian su desigual estatuto frente a los países nucleares europeos) y coyunturales (el error de haber querido "colar" a nivel europeo la decisión sobre las pruebas nucleares renovadas bajo el manto de la propuesta de disuasión concertada)? Conviene que Francia no aparezca como demandante ante los otros países europeos como ocurrió en el verano de 1995. Hoy en día, Francia se limita a anunciar su disponibilidad.

La disuasión europea ha de ser la clave de bóveda del edificio: a la vez, pieza básica de sostenimiento del dispositivo de defensa europeo y la última pieza de dicho edificio. Del mismo modo que no se construirá la Europa de la defensa sin antes levantar la Europa política, no habrá tampoco disuasión europea sin antes poner en marcha una defensa europea. Cualquier intento de no respetar las prioridades se enfrentará al fracaso y podría resultar altamente contraproducente tanto para la construcción europea como para la disuasión nuclear.

Desarme y disuasión

Cuarto y último aspecto del consenso francés, la convicción de que el desarme nuclear no es incompatible con la disuasión.

Dicha convicción constituye un cambio considerable en relación con los orígenes de la política nuclear francesa. Al comienzo de los años 60, el general De Gaulle se opondrá ferozmente a la política del Arms control puesta en marcha por Washington y Moscú. El Arms control es considerado en Francia por una amplia mayoría como el fruto del condominio soviético-americano. El general De Gaulle se opone pública y enérgicamente a una política que, presentada como de interés general (por implicar el fin de la carrera armamentística), en realidad tiende a garantizar la promoción de los intereses de las grandes superpotencias (la protección de su superioridad militar y, ante todo, de su monopolio nuclear). Para Francia, la dificultad es la de siempre: sin haber lanzado ni participado en la carrera armamentística, se presenta como obstaculizadora de un desarme general negociado.

El decenio 1978-1988 fue consagrado por la ONU como "el decenio del desarme". El presidente Giscard d’Estaing, a fin de corregir la imagen negativa de Francia, hizo que ésta participara plenamente en este ejercicio. Se pudo haber pensado que la ascensión de François Mitterrand a la presidencia de la República, en 1981, modificaría la actitud francesa. François Mitterrand había criticado al general De Gaulle a la vez por su oposición al Arms control y por la constitución de una fuerza de disuasión. Aún a pesar de haber suscrito oficialmente, en 1978, la doctrina de la disuasión, seguía siendo un firme partidario del desarme.

No obstante, François Mitterrand alcanza el poder en un escenario en el que como telón de fondo aparecen la crisis de los euromisiles y la degradación de las relaciones Este-Oeste. Francia se alinea deliberadamente en el campo de los partidarios de la doble decisión de la OTAN (que prevé que, en caso de que no se produzca la retirada de los cohetes SS20 soviéticos, los americanos desplegarán misiles Pershing 2). De nuevo, se presenta como enemiga del desarme, en particular, cuando la Unión soviética anuncia que está dispuesta a negociar sobre los SS20 siempre que las armas nucleares francesas y británicas se incluyan en el recuento total del armamento occidental. Lo que, por supuesto, rechazan París y Londres (véase Pascal Boniface, "Ginebra, la lógica del fracaso", Défense nationale, abril 1984, pp. 45-62.)

En La carta a todos los franceses, que le sirvió de plataforma electoral para las elecciones presidenciales de 1988, François Mitterrand escribió: "La seguridad y el desarme son las dos caras de una misma moneda."

Al comienzo de los años 90, y con la desaparición de la amenaza soviética, Francia retomó la iniciativa en materia de desarme. El 3 de junio de 1991, el presidente Mitterrand presentó, ante las Naciones Unidas, un "plan de control de los armamentos y de desarme", que definía una acción a tres niveles: por categorías, regional y mundial" (véase El año estratégico, 1992, p.239). Tras el anuncio de este plan, Francia suscribirá formalmente el Tratado de No proliferación (TNP), el 3 de agosto de 1992, y tomará parte posteriormente de forma activa en las negociaciones con vistas a la Conferencia de renovación de 1995.

Antes de 1995, Francia había hecho gestos importantes a favor del desarme: retirada de las armas aerotransportadas AN-52, desmantelamiento de los misiles de corto alcance PLUTÓN, protección del misil HADES, reducción del nivel de alerta de las fuerzas estratégicas, etc. Francia ha reducido globalmente sus fuerzas nucleares en un 15%. Pero estos gestos unilaterales estaban motivados, tanto por razones presupuestarias como puramente estratégicas.

El fin de las pruebas nucleares

En abril de 1992, el presidente Mitterrand puso término a las pruebas nucleares. Esta congelación se prorrogará hasta el final de su mandato. En 1995, su sucesor, Jacques Chirac, concluía dicha moratoria para autorizar una última serie, limitada, de pruebas. Con el anuncio, en enero de 1996, del final de las pruebas, declaraba: "Un nuevo capítulo se abre. Francia, al haberse comprometido a ello, desempeñará un papel activo y decidido para el desarme mundial." Antes de su viaje para Asia, el presidente francés anunciaba incluso que Francia sería la campeona del desarme nuclear. Francia fue el primer Estado nuclear que aceptó la opción "cero" en el tratado de prohibición total de las pruebas nucleares. También anunciaría el cierre definitivo de su emplazamiento de experimentación nuclear en Mururoa y firmaría el tratado de desnuclearización del Pacífico Sur (Rarotonga) -lo cual se había negado a hacer en rotundo durante diez años- y el de África (tratado de Pelindaba). Participa activamente en las negociaciones para el "cut off" (la reducción).

Como tal, el desarme nuclear no es incompatible con la disuasión. En efecto, no se debe confundir desarme, es decir, reducción del número de armas nucleares, lo que permite recuperar configuraciones más razonables, con desnuclearización, que consistiría en la eliminación total de las armas nucleares. Ésta última, más allá de las apariencias y de las buenas intenciones expuestas, podría resultar peligrosa pues haría de nuevo posible la guerra donde hoy por hoy es impensable. Carrera armamentística y desnuclearización son, de hecho, las dos caras de una misma moneda: la de la guerra concebible, la de la no-disuasión.

¿Sigue siendo útil para Francia tener armas nucleares? Durante la Guerra Fría, la disuasión nuclear estuvo intrínsecamente ligada a la amenaza soviética. Dicha amenaza iba más allá de una simple amenaza militar. Una posible derrota en caso de guerra no hubiera constituido tan solo un dramático acontecimiento sino que hubiera provocado una alteración radical de la sociedad y del modo de vida. Desde la desaparición del telón de acero y cualesquiera que sean los riesgos y amenazas emergentes, ninguno es comparable en términos de lo que está en juego o en términos de poder. El arma nuclear, surgida con la Guerra Fría, ¿Debería sobrevivir a aquélla? La guerra del Golfo, la de la ex-Yugoslavia, ¿no son acaso la prueba candente de su inadecuación a los nuevos conflictos?

Lo nuclear ciertamente ha dejado de desempeñar el papel central que fuera el suyo cuando dominaba la separación Este-Oeste. Sería, no obstante, incurrir en un gran contrasentido, pensar que ha perdido su utilidad. La disuasión nuclear no fue nunca y no puede ser concebida como una respuesta potencial a cualquier desafío militar. No tiene más que una función, aunque fundamental: proteger el territorio francés y sus intereses vitales. En este sentido, ni el territorio francés ni sus intereses vitales estaban en juego en la guerra del Golfo o en la de la ex -Yugoslavia.

Un arma política

Independientemente de la configuración internacional, la disuasión nuclear no puede ser utilizada, con cierta credibilidad, para lo que los expertos militares llaman "operaciones exteriores". Pero desempeña un papel fundamental por lo que respecta a la defensa, en sentido estricto, de un país. Mientras sean necesarias la defensa del territorio francés y de sus intereses vitales, la disuasión nuclear constituirá su mecanismo de protección absoluta. Es la ultima ratio en la defensa francesa. Las armas nucleares, cada vez menos populares en el mundo, siguen siendo necesarias para la seguridad de Francia y de Europa. Son impopulares porque se habla muy poco de disuasión y con demasiada frecuencia de su empleo. La estrategia de disuasión aún no se entiende realmente.

Para Francia existe, no obstante, una manera de limitar los efectos de la pérdida de legitimidad de las armas nucleares aún conservando una postura nuclear: se trata, precisamente, de poner el énfasis en la disuasión en detrimento del empleo. Si queremos que la disuasión conserve su legitimidad, es necesario que el arma nuclear siga siendo un arma política y que se le dé prioridad a su credibilidad política por encima de su credibilidad militar.

* Pascal Boniface es director del Instituto de Relaciones Internacionales y Estratégcas (IRIS).

Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad exclusiva del autor.

publié le 10/03/2005

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