La ordenación territorial: un enfoque histórico, por Pierre Deyon

Existe una política de ordenación cuando el Estado desea repartir geográficamente la población y las actividades económicas, ya sea para homogeneizar el territorio, para acelerar o regular el desarrollo o para mejorar las posiciones del país dentro del juego competitivo internacional. Por ello, la ordenación no constituye una excepción francesa y muchos Estados han tenido intenciones en este sentido y han optado para ello por programas específicos. El simple trazado de las vías de comunicación y las grandes obras públicas tienen, en efecto, consecuencias sobre la estructuración de la vida económica.

En concreto, Inglaterra lanzó, durante la década de los treinta del siglo veinte, un programa de construcción de nuevas ciudades y delimitó unas zonas de reconversión o "trading estates" con ventajas fiscales y subvenciones, para luchar contra la crisis de la industria del carbón y la concentración londinense. De la misma forma, en Estados Unidos, Roosevelt ofreció el primer ejemplo de una gran operación de ordenación regional con la Tennessee Valley Authority.

Aunque la ordenación no sea ni una invención ni una excepción francesa, es cierto que no existe ningún país como Francia, entre los países occidentales de economía liberal o mixta, en lo concerniente al compromiso del Estado dentro de una política de ordenación territorial. También es cierto que ningún país ha sufrido como Francia la excesiva concentración de población en torno a la capital, la localización de sus principales actividades industriales en la periferia septentrional del territorio y el retraso económico de algunas de sus viejas zonas agrarias.

Hacia una definición de desarrollo sostenible La ordenación del territorio en los umbrales del tercer milenio Bibliografía

El nacimiento de la política de ordenación territorial

Desde el día siguiente a la liberación de Francia en 1945, en el seno del Comisaría del Plan, algunas mentes clarividentes como Raoul Dautry o François Gravier, cuyo libro Paris et le désert français (París y el desierto francés) suscitó gran emoción, insistieron en la necesidad de un mejor equilibro entre la infraestructura, la industria y la agricultura modernas a lo largo y ancho del territorio. El informe presentado por Eugène Claudius-Petit en el Consejo de ministros en febrero de 1950 y publicado a modo de folleto bajo el título de Pour un plan national d’aménagement du territoire (Por un plan nacional de ordenación del territorio), definió durante casi medio siglo las orientaciones básicas de la acción pública en este sector.

Se trataba de combatir las enormes desigualdades de población y de actividad que causaban aglomeraciones en unos lugares y una verdadera despoblación en otros. Los proyectos de Claudius-Petit imponían, en materia de inversiones, restricciones a los unos y apoyo financiero a los otros.

Paralelamente a estas reflexiones gubernamentales, el comienzo de la década de los cincuenta vio nacer un conjunto de asociaciones regionales que reunían a representantes, responsables económicos y sindicales, funcionarios y universitarios. Del mismo modo que el Comité d’étude et de liaison des intérêts bretons (Comité de estudio y de unión de los intereses bretones), estos "comités de expansión", creados en Languedoc, Alsacia, Roussillon y Lorena, reclamaban un reparto más equitativo y razonado de la infraestructura pública y trabajaban ya en el esbozo de programación regional. Bajo este doble impulso, los gobiernos de Pierre Mendès France y Edgar Faure, en 1954 y 1955, tomaron algunas medidas que marcarían el inicio de una política voluntaria y continua de ordenación del territorio. Un decreto de enero de 1955 instituyó un procedimiento de acuerdo para todas las inversiones en Île-de-France. No se trataba de bloquear el desarrollo de la región parisina, sino de proporcionar a la Dirección de Ordenación un medio de presión en las negociaciones con las grandes empresas. El acuerdo otorgado a las operaciones de la región de Île-de-France tendría su contrapunto en la instalación de delegaciones u otras plantas de la misma empresa en provincias, preferentemente en el Oeste o en el Sudoeste.

Algunos meses después, en junio y diciembre de 1955, otros decretos tuvieron como objetivo la preparación de programas de acción regional y autorizaron al Ministerio de Economía a otorgar la garantía financiera del Estado a operaciones de descentralización o de reconversión. Incluso se implantó un sistema de primas de infraestructura en beneficio de los industriales que se instalaban en las zonas denominadas "críticas" que se encontraban definidas en 21 circunscripciones de acción regional, predecesoras de las futuras regiones reconocidas posteriormente en la ley de enero de 1982.

Siguiendo la misma inspiración y en el mismo momento, la Depositaría General, dotada de enormes recursos económicos, recibió la misión de apoyar a las sociedades de economía mixta encargadas de las grandes obras de ordenación hidráulica y rural. Así, la Compañía de Ordenación de la región Bas-Rhône Languedoc, la Sociedad de valoración de Córcega y la Sociedad del canal de Provenza, pudieron realizar las primeras obras importantes de ordenación concertada.

El voluntarismo gauliano

El general de Gaulle y sus seguidores resolvieron ceder aún más terreno a esta política de geografía voluntaria y concluyeron colocarla bajo el control directo y permanente del jefe de gobierno. Por esta razón se creó en 1960 el Comité interministerial de ordenación del territorio y posteriormente, en 1963, la Delegación para la ordenación del territorio y la acción regional (Datar), cuyo primer delegado, Olivier Guichard, era un colaborador directo del entonces Primer Ministro, Georges Pompidou. A esta nueva administración se le asignaron tres objetivos principales: la industrialización "desconcentrada", la realización de grandes obras de ordenación y la promoción de unas diez metrópolis de equilibrio. En el periodo transcurrido desde 1963 hasta 1973 (y en el seno de la atmósfera de dinamismo y de prosperidad económica característica de los "Treinta Gloriosos"), se estima que se realizaron tres mil quinientas operaciones de inversiones promovidas por primas y exoneraciones, lo que permitió crear más de trescientos mil empleos en provincias, sin desindustrializar por ello la región de Île-de-France. Algunas de estas nuevas implantaciones, en concreto la industria del automóvil, la aviación y los electrodomésticos, cambiaron las condiciones de vida en provincias.

Paralelamente, se llevaron a cabo el saneamiento y la ordenación turística del litoral Languedoc-Roussillon, la infraestructura de la costa de Aquitania y la construcción de ocho nuevas ciudades, cinco de las cuales se encontraban en la región parisina. Esta promoción de las actividades regionales y, en concreto, el apoyo otorgado a las ocho metrópolis "de equilibrio" (Lille, Nancy-Metz, Lyon, Marsella, Toulouse, Nantes, Burdeos y Estrasburgo) parecían anunciar una regionalización de la administración territorial. Ésta era probablemente la intención del general de Gaulle, si tenemos en cuenta su discurso en Lyon en marzo del año 1968. Sin embargo, los problemas universitarios y, sobre todo, su derrota en el referéndum de abril de 1969, frenaron esta evolución y retrasaron trece años la reforma de las instituciones.

El intermedio giscardiano

La primera crisis petrolífera, que marcaría el fin de los "Treinta Gloriosos", y la llegada de Valéry Giscard d’Estaing a la presidencia de la República en 1974, provocaron una fuerte inflexión en la política de ordenación. Por un lado, los nuevos dirigentes estaban menos convencidos que sus predecesores de la eficacia de la intervención del Estado: sensibles a los argumentos de los economistas liberales, consideraban que el desarrollo y la localización de las empresas dependían únicamente de las leyes de mercado. Por otro lado, dado que su clientela electoral no pertenecía a las grandes aglomeraciones urbanas, se sentían dispuestos a otorgar más atención a los problemas del campo y de las pequeñas ciudades. Una decisión significativa del nuevo clima político fue la de separar la Datar de Matignon, sede del Primer Ministro. A partir de entonces, comenzaría a errar de ministerio en ministerio a merced de las distintas reorganizaciones ministeriales, confiada a veces a un sencillo Secretario de Estado, poco influyente en el seno del gobierno. Se deseaba así reducir el programa de nuevas ciudades, dado que el fin de la expansión demográfica imponía la revisión de las previsiones excesivamente optimistas sobre el crecimiento de la población francesa hasta el año 2000.

Las dificultades estructurales de la economía, que había entrado en una crisis de profunda mutación, el inexorable aumento del desempleo y las delocalizaciones industriales obligaron al gobierno a solucionar lo más urgente sustituyendo así los grandes proyectos de ordenación por el salvamento de sectores industriales amenazados o por el tratamiento social de la desindustrialización. Llamada todos los días a ayudar e implicada en múltiples operaciones de resolución, la Datar perdería de este modo sus prerrogativas de administración y sus responsabilidades en materia prospectiva.

La alternancia política, las leyes de descentralización

Todas estas limitaciones seguirían afectando a Francia después de 1981. La crisis industrial y la crisis del extrarradio conocerán el paroxismo a mediados de esta década. La alternancia política se tradujo en un aumento significativo de los créditos destinados a ordenación y, sobre todo, en la introducción de un dato nuevo y fundamental: la descentralización. A la región convertida en colectividad territorial descentralizada se le reconoce una competencia particular en materia de planificación y de ordenación. A partir de 1984, el Estado preparará junto con las distintas regiones los contratos de planificación y la programación de la infraestructura fundamental, convertida en el centro de un duro y permanente debate entre los representantes y el gobierno. Este procedimiento dará a la política de ordenación un carácter menos tecnocrático y menos autoritario, aunque también pondrá en peligro su carácter voluntarista, coherente y nacional.

La gravedad de la crisis económica y social hacía que este peligro resultase aún más real. Había que enfrentarse a los problemas de la construcción naval en Dunkerque, Saint-Nazare y La Ciotat, a las dificultades siderúrgicas en Lorena y Ardenne, al cierre de cuencas hulleras en Decazeville y Carmaux. Al mismo tiempo, los barrios periféricos de Lyon, Marsella, de Val Fourré en Mantes o de Neuhof en Estrasburgo se soliviantaban y alertaban a la opinión pública y a los poderes públicos. Las fracturas geográficas se invertían dado que los antiguos territorios industrializados del norte y del este se encontraban ahora siniestrados y las fracturas ya no eran únicamente geográficas dado que parecían afectar a casi todos los extrarradios y grandes aglomeraciones.

Una segunda alternancia política, la de 1986, orientó la acción de ordenación de forma prioritaria, al menos durante algunos años, hacia programas de autopistas y de trenes de alta velocidad (TGV).

Hacia una definición de desarrollo sostenible

En 1988, la nueva mayoría resultante de las elecciones se emplearía en la definición de una política de ordenación adaptada a las nuevas circunstancias creadas por la apertura de Europa del Este y el lanzamiento en Bruselas por parte el presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, de ambiciosos programas de ordenación intra-europea y de cooperación transfronteriza. El censo de 1990 reveló que los desequilibrios regionales, lejos de atenuarse, se agravaban aún más, incluso aunque a veces fueran de distinta naturaleza. Las regiones de Île-de-France, Rhône-Alpes, Provenza-Alpes-Costa Azul y sus metrópolis continuaban su crecimiento mientras que las ocho regiones más pequeñas del país veían aumentar su declive demográfico. Una Francia "vacía" se dibujaba poco a poco en el país desde Ardennes, pasando por las llanuras de Borgoña, el Macizo Central y las Landas para llegar hasta la falda pirenaica. El mismo censo indicaba que la región de Île-de-France, con el 18% de la población metropolitana, todavía concentraba a un 40% de los estudiantes de tercer ciclo, a un 42% de los ingenieros y directivos del sector privado y a un 55-60% de los investigadores.

Esta constatación exigía una renovación de métodos. La estrategia adoptada tras un largo debate parlamentario en mayo de 1990 tenía cuatro objetivos fundamentales: acomodar los territorios rurales haciéndolos aún más solidarios y organizados alrededor de pueblos y pequeñas ciudades, favorecer la expansión de algunas grandes aglomeraciones metropolitanas, desarrollar la asociación de ciudades medianas en redes y, sobre todo, introducir mejor el espacio francés en una Europa ampliada reflexionando de nuevo sobre su sistema de comunicaciones, que durante demasiado tiempo había sido hexagonal y radial.

Esta política de animación regional necesitaba incluir un último aspecto: la investigación y la enseñanza superiores. ¿La localización de las empresas no dependía entonces, y en gran medida, de las condiciones de acogida, de formación y de promoción de la mano de obra, de directivos y de jóvenes? El plan "Universidad 2000" fue concebido durante los años 1990 y 1991 para responder al flujo de estudiantes cuyos efectivos habían crecido un 50% en una década y continuarían su crecimiento hasta el final del milenio. Este plan solicitó a partes iguales la ayuda financiera del Estado y de las colectividades regionales y locales, permitió la construcción de un millón y medio de metros cuadrados en locales nuevos y dio a las academias del norte y del oeste la posibilidad de recuperar su retraso en materia de infraestructura. Se crearon tres nuevas universidades en Artois, en el litoral del Paso de Calais y en La Rochelle. Se abrieron decenas de departamentos en institutos universitarios de tecnología (IUT) y decenas de secciones de técnicos superiores en ciudades pequeñas y medianas.

De esta forma se logró reducir el peso relativo de Île-de-France en los efectivos de tercer ciclo y de investigadores. La creación de las universidades de Cergy-Pontoise, de Marne-la-Vallée, Évry y Versalles-Saint-Quentin-en-Yvelines descongestionó en parte los establecimientos del centro de la capital. Este programa contribuyó a transformar la vida en las distintas regiones del mismo modo que la descentralización cultural y que las renovaciones urbanas apoyadas sucesivamente por la política de las metrópolis de equilibrio y luego por los contratos de ciudades medianas.

Desde 1990, este esfuerzo de reflexión no se ha visto interrumpido. Muestra de ello fue un debate lanzado al país entre 1993 y 1995 por Charles Pasqua, Ministro del Interior, debate alimentado también por el informe de una misión de información senatorial, seguido de la publicación de varias obras. La ley del 25 de junio de 1999, denominada ley de orientación para la ordenación y el desarrollo sostenible del territorio (LOADDT), que modifica la ley de febrero de 1995, prevé nueve esquemas nacionales de servicios colectivos en los siguientes sectores: enseñanza superior e investigación, cultura, información y comunicaciones, salud, energía, transporte de pasajeros y transporte de mercancías, deporte, espacios naturales y rurales.

Sin embargo, el aspecto esencial y más prospectivo de la nueva legislación atañe sin duda alguna a los proyectos de "regiones" y de "aglomeración". La concepción del proyecto de regiones y su puesta en práctica tiene ya veinte años. Esta vez, parece que se espera su generalización. La constitución de regiones y la posterior integración de sus proyectos en contratos de planificación se sitúa bajo la responsabilidad conjunta de una conferencia regional para la ordenación y el desarrollo del territorio y del prefecto de la región. Reforzar la solidaridad entre las pequeñas ciudades y el mundo rural constituye uno de los objetivos esenciales de estos proyectos. La aparición de la aglomeración en este sistema es mucho más reciente. La fórmula se aplica a áreas urbanas de más de 50.000 habitantes y cuyo municipio central cuente al menos con 15.000 residentes.

Es necesaria la elaboración de un proyecto en el que se precisen las orientaciones de la aglomeración en materia de desarrollo, de cohesión social, de urbanismo, de transporte, de alojamiento y de medio ambiente. La ley del 12 de julio de 1999 sobre la relación entre municipios definía el estatuto jurídico de estas comunidades en materia de fiscalidad patrimonial y económica.

La ordenación del territorio en los umbrales del tercer milenio

Europa y el mundo: la ordenación del territorio no puede seguir concibiéndose sin una mirada hacia Europa ni sin la mirada de Europa. Esto supone, por una parte, la aparición de espacios transfronterizos y, por otra, una armonización entre la política nacional francesa y las intervenciones europeas en materia de política agrícola y de apoyo a las regiones en crisis.

Los problemas propios de las ciudades: el crecimiento de las ciudades francesas durante estos últimos años es un fenómeno sin precedente histórico. No hay una sola ciudad de más de 10.000 habitantes que no tenga una o varias zonas con problemas de desempleo y de marginación social. Existe un segundo problema que preocupa a las ciudades francesas. Como las zonas rurales vecinas, éstas se encuentran cada vez más sometidas a la atracción de unas diez metrópolis regionales con las cuales conviene organizar una colaboración y una participación en forma de redes solidarias y complementarias.

Hacia una nueva estructuración del territorio: la República debe respetar los "territorios de proximidad", territorios habitados, y organizar simultáneamente la vida regional alrededor de algunas metrópolis con ambiciones a nivel europeo o internacional. Los contratos regionales y algunos contratos de aglomeración pretenden responder a estas necesidades. Éstos se incluirán progresivamente en los contratos de planificación. Por supuesto, la cuestión esencial que se nos presenta ahora es la de saber si será posible continuar por esta vía sin tener que definir de nuevo la organización territorial del país y sin tener que revisar el reparto de las competencias y de los recursos entre el Estado y las colectividades regionales, departamentales o locales.

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* Pierre Deyon es universitario, antiguo rector de la academia y autor de numerosas obras históricas sobre las distintas regiones.

Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad exclusiva del autor.

publié le 10/03/2005

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