El Prefecto, por Olivier Philip

Hasta fecha reciente, Francia ha sido un país centralizado en el que las decisiones se tomaban básicamente en París y se ejecutaban en todo el territorio a través de una serie de representantes nombrados por el Estado. En la actualidad, la situación es relativamente similar, aunque se ha producido un cambio sustancial, sobre todo después del año 1982.

Historia

El prefecto es una institución típicamente francesa creada por Napoleón. Es un cargo heredero del administrador de los reyes de Francia, que era el responsable de la ejecución de las órdenes del rey en las provincias. En el siglo XVII, Richelieu amplió el número de administradores y les otorgó un poder absoluto en las provincias. Ese sistema se mantuvo, en sus aspectos básicos, hasta la llegada de la Revolución francesa.

El 22 de diciembre de 1789, la Asamblea constituyente creó 83 departamentos (1) con una asamblea y un ejecutivo formado por 8 miembros, con lo cual desaparecía la figura del representante del Estado.

La asamblea departamental poseía facultades administrativas sin ninguna clase de control, pero desapareció en abril de 1793 y a partir de entonces, sólo contaba con representantes del pueblo procedentes del comité revolucionario.

Poco tiempo después, tras un período en el que surge la figura de un comisario representante del gobierno, Napoleón Bonaparte crea el puesto de prefecto en el año 1800.

El objetivo perseguido por los constituyentes de 1789 era instaurar una administración local electa más simple, más justa, más próxima a los ciudadanos y dotada de un mínimo de facultades. Por el contrario, el nuevo prefecto de Napoleón "administra él solo su departamento".

Hasta mediados del siglo XIX el prefecto mantiene los poderes del Estado de manera absoluta, a pesar de la existencia de una asamblea departamental, el consejo general, cuyas facultades están bastante limitadas y su ejercicio depende de la aprobación del prefecto.

Poco a poco, a partir de finales del siglo XIX, se van otorgando al consejo general competencias propias, pero el prefecto sigue teniendo que dar siempre su aprobación a las decisiones que aquél tome. Con el paso del tiempo se siguen produciendo nuevos cambios, y el consejo general vuelve a recibir más competencias, entre ellas la posibilidad de votar un presupuesto y de recaudar impuestos. Asimismo, dicho consejo consigue que se suprima la autorización previa del prefecto para determinadas decisiones. Sin embargo, hasta el año 1982, el prefecto sigue siendo el poder ejecutivo del departamento, el responsable de la elaboración y la ejecución del presupuesto.

Ninguno de los distintos regímenes políticos que ha tenido Francia ha puesto en tela de juicio la existencia de la función del prefecto. Ello ha facilitado la evolución y la modernización de la administración y ha supuesto para los ministros la ventaja de tener a su disposición representantes nombrados por el Consejo de Ministros, órgano que también podía revocar sus mandatos, que les ayudaban a que la aplicación de las decisiones ministeriales fuese un éxito.

El prefecto en 1980

¿Cuál era, en el año 1980, la función del prefecto al término de la larga evolución que acabamos de ver?

A reserva del respeto de las leyes y de los reglamentos, el departamento posee competencias propias, en concreto en los ámbitos sanitario y social, las infraestructuras, la ayuda a los municipios pequeños o comunas, los transportes (principalmente, el escolar), el medio ambiente y los deportes.

Sin embargo, su libertad se encuentra limitada debido a la necesidad de contar con la ayuda financiera del Estado para la ejecución de algunas de sus competencias, sobre todo en los ámbitos sanitario y social, a pesar de que la asamblea tenga facultad para recaudar determinados impuestos.

El prefecto sigue siendo el poder ejecutivo del departamento. No obstante, si a principios del siglo XX eso le permitía todavía imponer sus puntos de vista, era algo que se había convertido en imposible con anterioridad a la reforma del año 1982. Así, el prefecto debe hacer que se someta a votación el presupuesto que él mismo ha preparado y, cada vez con más frecuencia, las asambleas departamentales se sirven de esa facultad, no para rechazar el presupuesto, sino para participar en su elaboración y tener más influencia en la distribución de sus partidas, por lo cual el prefecto se ve obligado a realizar compromisos para conseguir el voto positivo de la asamblea. El prefecto debate su proyecto de presupuesto con el presidente, con la comisión de finanzas y con otros cargos públicos del departamento, de tal manera que existe una cierta cogestión, una colaboración o una gestión mixta; en resumen, es un inicio de descentralización, que es distinta según el departamento de que se trate.

El prefecto ya no es una figura todopoderosa, a pesar de ser la autoridad ejecutiva de esa colectividad departamental, que representa a la vez al Estado y al departamento, pero sí sigue garantizando la influencia del gobierno central con autoridad y eficacia.

La reforma de 1982

La reforma de 1982 tenía como objetivo lograr la descentralización y la desconcentración de poderes. "Descentralizar" consiste en transferir competencias del Estado a las autoridades políticas locales electas.

El Estado ya no tiene ningún poder respecto a las competencias transferidas. "Desconcentrar" representa, para el Estado, la transferencia de algunos de sus poderes a sus representantes locales. Sin embargo, eso no supone que pierda facultades, sino que se modifica su organización interna.

La diferencia es bastante importante, ya que una competencia descentralizada pasa a ser adquirida por su beneficiario, que es una autoridad política con capacidad para hacer que se respeten las decisiones tomadas por el poder legislativo. Por el contrario, las competencias transferidas al prefecto están sujetas al poder jerárquico, es decir, a la posibilidad de que un ministro imponga sus órdenes.

Las leyes de 1982 y 1983 han establecido una nueva distribución de competencias entre el Estado, las regiones, los departamentos y las comunas.

Una serie de textos posteriores han aumentado aún más las competencias específicas de los departamentos. De esa manera, el prefecto ha perdido parte de sus facultades respecto a determinadas decisiones tomadas con anterioridad por el Estado, especialmente las que se refieren al establecimiento y al mantenimiento de los centros de enseñanza, a las actividades sanitarias y sociales, a las inversiones en deporte, al medio ambiente, a los servicios de bomberos, a los transportes, etc.

Gracias a las leyes de 1982 y de 1992, las asambleas departamentales han ampliado sus competencias respecto a determinadas facultades que antes tenía reservado el Estado para sí. Sin embargo, el aspecto fundamental de la reforma, desde el punto de vista político, es la transferencia del poder ejecutivo al presidente del consejo general. En la actualidad, dicho presidente es el responsable de la preparación y ejecución de las decisiones de la asamblea departamental, especialmente del presupuesto. El representante del Estado ya no puede seguir interviniendo en la administración de las competencias del departamento.

El departamento ya no recibe subvenciones del Estado para financiar los proyectos que son de su responsabilidad, mientras que en el pasado ése era un medio a través del cual el prefecto ejercía su poder. Con la nueva normativa, el Estado concede a los departamentos una dotación presupuestaria global para equipamientos y otra para su funcionamiento. La asamblea departamental es libre de utilizar como quiera los créditos concedidos por esa vía.

A la vez que se amplió la descentralización, y con objeto de que no atentase contra la influencia de su representante en el departamento y de que acercase las decisiones de los administrados, el gobierno decidió llevar a la práctica una política de desconcentración administrativa, reforzando para ello la autoridad del prefecto, representante del Estado.

Desde entonces, los representantes del Estado en los departamentos son responsables de la dirección de los servicios locales de los distintos Ministerios. Los únicos ámbitos a los que no se aplica esa regla son los de las autoridades militares, los servicios judiciales, la educación nacional, la inspección de trabajo y las cuestiones relativas a los impuestos. Todos los demás servicios están bajo la autoridad jerárquica del prefecto, quien preside de derecho todas las comisiones administrativas y es la única autoridad competente para realizar los compromisos de gastos del Estado en su departamento.

El prefecto puede delegar, bajo su responsabilidad, su firma a los directores departamentales, pero esa delegación debe mencionar claramente las facultades delegadas.

Dentro de ese aumento de competencias, el prefecto, al igual que en el pasado, sigue estando a la entera disposición del gobierno, que lo designa y puede sustituirlo a su entera discreción.

El prefecto debe respetar las facultades de los representantes de los departamentos, y también debe impedirles que se arroguen competencias que son exclusivas del Estado, lo que pone de relieve que la descentralización y la desconcentración exigen un equilibrio político que no siempre es fácil de conseguir.

El control de la legalidad

Aunque el prefecto ya no ejerce ninguna función de control sobre las decisiones que los consejos generales toman durante el ejercicio de sus competencias, sí cuenta con una función especial de control respecto a la legalidad de las decisiones, que ejerce mediante el traslado al tribunal de cualquier decisión que él mismo juzgue que viola la ley, correspondiendo al tribunal la adopción de la decisión final.

Esa facultad confiere al prefecto una cierta influencia sobre las competencias descentralizadas, ya que puede presentar sus observaciones al presidente de la asamblea departamental, indicándole que, según su punto de vista, existe un problema de legalidad. Como consecuencia de ello, se inicia un diálogo respecto a la redacción del texto de que se trate, para así evitar que se pueda enviar al tribunal. Sin embargo, quien tiene la última palabra es el presidente, que puede encomendarse directamente a la decisión del tribunal. Lo que se pretende con ello es que el prefecto no pueda, a través del ejercicio del control de la legalidad, aumentar su control sobre las decisiones tomadas por el departamento dentro del ejercicio de sus facultades.

El prefecto no puede presentar un recurso en un caso y no hacerlo en otro que sea idéntico, ya que la ley debe ser la misma para todo el mundo. A veces, eso se convierte en un asunto delicado, cuando el presidente de la asamblea departamental es un ministro o un miembro importante de la oposición. En esos casos, es preciso que el prefecto tenga tacto y diplomacia. Sin embargo, tras algunos años de indecisión, el respeto a este principio ha acabado generalizándose.

El prefecto como responsable de las relaciones públicas del gobierno

El prefecto, a través del ejercicio de sus funciones, cuenta con la posibilidad de conocer multitud de asuntos, conocidos también por muchas otras personas pero de manera parcial. Esa es la razón por la que, más allá de lo que establecen los textos legales, el prefecto desempeña en su departamento el papel de "responsable de las relaciones públicas del gobierno".

El prefecto debe informar sobre la política del gobierno y explicarla.

Lo anterior puede parecer casi una función política, y son muchos los que critican a veces esa situación. No obstante, no es del todo exacto, ya que la ley es de obligado cumplimiento para todo el mundo y es lógico que se explique su aplicación a los responsables locales y a la opinión pública. Si el prefecto debe defender una ley aprobada por el parlamento, como contrapartida y para salvaguardar su autoridad, debe ser prudente y no dedicarse a anunciar un simple proyecto de ley, cosa que por otra parte determinadas personalidades políticas no entienden siempre.

Si a menudo es preciso aclarar la política del gobierno, también conviene, en el sentido opuesto, informar al gobierno de las reacciones locales. Con ello se trata de comunicar las reacciones hacia su política, eliminando el peso de las primeras emociones y haciendo que destaque lo importante de lo que no lo es mediante un análisis preciso. La obligación de decir al gobierno la verdad de lo que sucede es una competencia muy importante del prefecto, aunque a veces pueda resultar desagradable. Se trata del primer deber del representante del Estado.

El prefecto es el responsable del orden público

El prefecto es la persona responsable del mantenimiento del orden. Se trata de una función esencial, ya que representa a la autoridad del Estado en toda su amplitud y soberanía. Es necesario que exista un responsable máximo que, en caso de disturbios, garantice personalmente la dirección de las operaciones bajo su responsabilidad. Esa es la causa por la que la policía y la gendarmería dependen del prefecto. Él es también quien autoriza o prohibe una manifestación.

Sin embargo, el orden público no es sólo la tranquilidad pública, sino también la seguridad civil, es decir, la protección de las personas y de los bienes contra los riesgos naturales, industriales, tecnológicos y accidentales. También se incluye aquí la lucha contra la delincuencia y su prevención. El prefecto es el responsable de todas esas cuestiones.

Para el cumplimiento de tales funciones, el prefecto se responsabiliza de que los servicios del Estado en su departamento estén preparados para responder a cualquier situación de emergencia, principalmente para remediar las consecuencias de accidentes graves y catástrofes naturales. El prefecto es la persona que debe rendir cuentas de las respuestas dadas ante la opinión pública.

El prefecto regional

En un nivel superior al de los prefectos de departamento se encuentra el prefecto regional, responsable de una región que suele agrupar de 2 a 8 departamentos (2). No obstante, este alto funcionario no es el superior jerárquico de los prefectos departamentales, a pesar de que ejerza poderes administrativos, lo que hace que tenga un cierto grado de autoridad sobre éstos. El gobierno tiene un único representante oficial: el prefecto en su propio departamento.

El prefecto regional ejerce sus funciones, lo mismo que el prefecto departamental las suyas, en la capital de la región. Con respecto a la asamblea regional, el prefecto de la región desempeña la misma función que el prefecto del departamento respecto al consejo general, es decir, se encarga de garantizar el control de la legalidad. Posee la misma autoridad sobre los directores regionales que un prefecto departamental sobre los directores del departamento. Tiene funciones de coordinación y de fomento, y él es el responsable de la distribución de las asignaciones presupuestarias del Estado entre los prefectos de los departamentos que componen su región.

Se encarga también de recopilar las informaciones diversas y con ellas prepara propuestas que pueden ser útiles para el establecimiento de la política nacional, transmitiendo a la vez a los diversos ministros sus propias sugerencias. Además, está obligado a emprender aquellas iniciativas que sean susceptibles de favorecer, dentro de la política gubernamental de ordenación del territorio, el desarrollo económico y social de su región. Asimismo, se encarga de asegurar la coordinación necesaria para la aplicación eficaz de las políticas nacionales.

Tras la descentralización realizada en 1982, el consejo regional cuenta con competencias nuevas en materia de formación profesional, de inversiones, de enseñanza secundaria, de infraestructuras de comunicación, de cultura, de turismo y de medio ambiente. En muchos casos, el desempeño de tales funciones lo realiza en colaboración con las comunas y los departamentos.

El prefecto regional posee también una función importante en cuanto a la gestión de los créditos de la Unión Europea destinados a su circunscripción. Se encarga de preparar los expedientes correspondientes junto a las colectividades locales afectadas, emite su dictamen al gobierno antes de comunicarlo a Bruselas y supervisa la utilización correcta de los créditos concedidos. Esta competencia hace que su autoridad se vea reforzada en aquellas regiones susceptibles de recibir fondos estructurales europeos.

El prefecto regional se ha convertido actualmente en un representante de la Comunidad Europea en su región, sobre todo en cuanto a la preparación de expedientes y a su seguimiento (reestructuración industrial, desarrollo rural, retraso económico). Cada vez con más frecuencia, se exige al prefecto regional que se encargue de comprobar el cumplimiento de la normativa europea, para lo cual preside el comité de seguimiento de los proyectos europeos. En algunos casos, lo preside conjuntamente con el presidente del consejo regional. Las autoridades de la UE mantienen cada vez mayor número de contactos con este prefecto. Los funcionarios europeos se desplazan a su región para mantener reuniones con él. Sin embargo, el gobierno no desea que el prefecto se convierta en el futuro en el representante de Europa, ya que la autoridad central tiene la intención de mantener sus prerrogativas en las relaciones con la Unión Europea.

La función de gobierno del prefecto

Dentro de esta función se incluye no sólo la aplicación de las normas y la exigencia de su cumplimiento, sino también el respeto y hacer que se respete el espíritu de aquéllas. La única persona que puede ejercer esa función es el prefecto. Así, por ejemplo, en el caso de interpretación de una circular de la administración central que a veces intenta aplicar el texto jurídico de una manera discutible.

Los textos legales no son lo más importante de la función del prefecto, sino que lo fundamental es el sistema de gobierno y de actuación que se ejerce a través de la autoridad personal del prefecto y de su poder sobre los representantes de los distintos Ministerios existentes en su departamento. También debe tener capacidad para dar respuesta a cualquier suceso que se produzca y para resolver las cuestiones que se planteen en cualquier situación que exija el ejercicio de una autoridad. Asimismo, debe dar solución a problemas y conflictos, y también hacer que lleguen a un acuerdo los responsables administrativos, económicos y sociales cuando sea necesario. En este sentido desempeña un papel de mediador, para lo cual debe actuar como una especie de enlace entre las partes interesadas, como un aglutinante de puntos de vista, como un diplomático que trata de reducir las tensiones que puedan surgir.

En resumen, el prefecto debe dar solución a los problemas que se le planteen, lo que a veces exige que firme órdenes que a nadie le gustaría firmar, o que interprete los reglamentos de aplicación de las leyes con objeto de resolver un problema humano o hacer que prevalezca la equidad sobre la norma. Ni que decir tiene que la decisión que tome el prefecto debe ser conforme al derecho, en su acepción literal o en cuanto al espíritu de la norma. La única persona que puede desempeñar dicha función es el prefecto, lo cual implica que cuenta con la facultad de gobernar. Para ello es preciso que adquiera la autoridad necesaria, la imponga y la ejerza, a través de una autoridad moral que sepa enfrentarse a los problemas comunes que surgen diariamente. A la vez, ese reto es el que hace que su función adquiera una dimensión de grandeza y responsabilidad.

La evolución de las relaciones entre el Estado y las colectividades

La lógica hubiera exigido que cada una de las colectividades públicas (Estado, regiones, departamentos, municipios) financiase sus competencias individuales con sus propios recursos, procedentes de los impuestos que gestione.

Sin embargo, ésa no es la situación, ya que el Estado, aunque no financie lo que no es de su competencia, sí solicita a las colectividades locales que participen en la financiación de sus competencias específicas, especialmente en el caso de los contratos de proyectos entre el Estado y las regiones. Así, por ejemplo, las colectividades locales que dan gran importancia al desarrollo de sus redes de carreteras se han hecho cargo de la financiación de la mitad de los gastos correspondientes a las carreteras nacionales. Por otra parte, dichas colectividades también han participado en la financiación del programa Universidad 2000 y del programa U3M (Universidad del tercer milenio), en lo relativo a la construcción de edificios universitarios y de investigación, a pesar de que la enseñanza superior sea de competencia exclusiva del Estado. Al igual que en los casos del transporte por carretera y de los edificios universitarios, a veces nos encontramos con que las regiones y los departamentos participan en adjudicaciones a través de pujas, lo que por lo general beneficia a las colectividades con mayores recursos.

Las limitaciones financieras a las que a veces se enfrenta el Estado, han hecho que busque cada vez más frecuentemente complementos de financiación para llevar a la práctica sus propias actividades. Sin embargo, esto ha contribuido a que aumente el número de impuestos locales y que las financiaciones cruzadas se conviertan en una fuente de confusión de responsabilidades. Por esa causa, la función del prefecto, el representante del Estado, se hace cada vez más complicada, tanto en las regiones como en los departamentos, ya que se ve obligado a solicitar financiación para proyectos que son competencia del Estado. La limitación de ese tipo de financiaciones cruzadas debería ser uno de los principales objetivos de la reforma futura del Estado.

Es posible que surjan dudas respecto a las relaciones existentes entre un prefecto, que representa al gobierno central, y los representantes locales, que pueden tener otra inclinación política. De manera general, esa diferencia de ideologías no impide que se pueda trabajar conjuntamente. Los representantes locales saben que el prefecto representa a un gobierno elegido mediante sufragio universal y, a su vez, el representante del Estado es consciente de que, aunque los representantes locales no sean de la misma tendencia política que el gobierno, también han sido elegidos democráticamente, por lo que deben ser libres en las decisiones que tomen dentro de las competencias atribuidas por las leyes. Precisamente, ese reconocimiento recíproco ha sido la base de las reformas de 1982 relativas a la descentralización y la desconcentración, que poco a poco se han ido introduciendo en la realidad y que funcionan de manera satisfactoria, a pesar de haber surgido algunas dificultades en su aplicación final.

Bibliografía

Association du Corps Préfectoral,
Histoire du ministère de l’Intérieur de 1790 à nos jours,
Revue administrative - 1983

Albertini (J-B.),
La déconcentration,
Économica - 1997

Bernard (P.),
Le préfet de la République,
Économica - 1992

Gleizal (J-J.),
Le retour des Préfets,
Presses universitaires de Grenoble
(PUG) - 1995

1. En la actualidad son 95 con los departamentos de ultramar y Córcega.

2. Hay 21 regiones en la Francia metropolitana.

* Olivier Philip, ex prefecto, fue prefecto en la region Île-de-France.

Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad exclusiva del autor.

publié le 10/03/2005

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